Les signes de l’entrée de l’Arctique dans le jeu international apparaissent en 2007 : annonce par le premier ministre canadien de la construction d’un port en eaux profondes dans le passage du Nord-Ouest ; dépôt d’un drapeau russe à la verticale du pôle Nord ; annonce par l’Agence spatiale européenne d’un record historique de la fonte estivale de la banquise… En 2008, sur proposition de Michel Rocard, le Parlement européen appelle à la conclusion d’un traité sanctuarisant l’Arctique, initiative sans lendemain. Les États riverains de l’Arctique préfèrent gérer leurs affaires eux-mêmes. L’Arctique est, en effet, devenu un marché.
En 2010, son produit régional brut représentait 443 milliards de dollars. Il devrait tripler d’ici à 2040. Environ 13 % des ressources pétrolières et 30 % des ressources gazières conventionnelles s’y trouveraient. Au Groenland, on commence à prospecter d’importants gisements d’uranium et de terres rares. Les États acteurs dans cette région représentent plus de 3,5 milliards d’habitants et 80 % du PIB mondial. Le réchauffement climatique ouvre, d’ici 10 à 20 ans, les perspectives d’un transport plus rapide que les itinéraires traditionnels.
En 2011, la Russie propose sans succès à la Chine un partenariat, la « Route de la soie sur la glace ». En 2017, la Chine emploie l’expression de « Route de la soie polaire ». Elle est prête à investir dans des infrastructures dans une optique multilatérale, impliquant non seulement la Russie, qui n’a pas les moyens financiers de réaliser la totalité des investissements, mais les huit pays de la région.
Les politiques arctiques des États
En 1987, Ronald Reagan et Mikhaïl Gorbatchev avaient voulu faire de l’Arctique une zone de paix. Les États-Unis se désengagent alors, au point de ne plus posséder aujourd’hui qu’un seul brise-glace digne de ce nom. Un vide stratégique apparaît.
Vont tenter d’en profiter surtout la Russie de Poutine (elle contrôle plus de 50 % des territoires de la zone), et la Chine dans une moindre mesure. Marquée par les progrès territoriaux de l’OTAN depuis la disparition de l’URSS, la Russie veut protéger son littoral arctique et contrôler le développement des nouvelles routes maritimes.
Mais quels sont les États parties du jeu circumpolaire ? D’abord, bien sûr, les États riverains, c’est-à-dire ceux qui ont des côtes bordant l’océan Arctique : Russie, États-Unis, Canada, Danemark (Groenland) et Norvège (Svalbard). Vient ensuite le proche Arctique, avec des revendications d’États européens (Suède, Finlande, Islande, France (Saint-Pierre-et-Miquelon), et même l’Écosse indépendantiste) ; et la Chine, qui n’est pas géographiquement arctique, mais a tout intérêt à la validation d’une notion de « proche Arctique », pour y exercer son influence. Enfin, un troisième cercle, regroupe des États non limitrophes de l’Arctique mais manifestant leur intérêt pour cette région, comme la Corée du Sud, l’Inde, Singapour et le Japon, observateurs au Conseil de l’Arctique. La Mongolie et la Papouasie-Nouvelle-Guinée souhaitent les rejoindre. L’intérêt difficilement explicable de ces pays très lointains pour l’Arctique est un signe de plus de son internationalisation.
Au sein de cet assemblage disparate, certains axes structurants se dessinent.
Le partenariat sino-russe, activé par les sanctions occidentales consécutives à l’annexion de la Crimée, même si la Russie se montre prudente dans sa coopération avec son nouvel allié.
Ensuite, l’attitude parfois agressive des États-Unis, soucieux de reprendre l’avantage après leur désengagement des années 1990.
L’Union européenne a résumé sa position sur l’Arctique et son évolution (www.observatoire – arctique.fr Union européenne – Observatoire de l’Arctique)
On note aussi certaines convergences. L’intérêt pour le développement des ressources naturelles et le passage du Nord-Est est commun à la Russie, la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Depuis 2017, les représentants autochtones et certains États (Russie, Finlande, Suède, Norvège, Danemark, Islande, Canada, États-Unis) refusent toute référence aux grands accords internationaux concernant le climat, de façon à préserver leur autonomie en la matière. De manière plus floue pour l’instant, les cinq pays côtiers de l’océan Arctique (Russie comprise) prennent conscience de la nécessité de limiter l’influence de la Chine dans l’Arctique.
Dans toutes les politiques arctiques, la Russie joue un rôle pivot. Entre 2021 et 2023, elle présidera le Conseil de l’Arctique. On peut comprendre son intérêt. En 2016, 80 % du gaz naturel russe provenait de ses territoires arctiques ainsi que 20 % de son pétrole. Enfin, par rapport à d’autres zones du monde, l’Arctique présente un avantage sécuritaire. En effet, 95 % des ressources hydrocarbonées sont situées dans les zones économiques exclusives des États riverains de l’océan Arctique et de l’Islande. Toutes ces zones font l’objet d’accords de partage territorial et/ou de délimitation de zones de pêche nationales. Il est donc peu probable qu’un conflit éclate en Arctique pour des ressources telles que la pêche ou les hydrocarbures. Par ailleurs, des institutions produisent un droit applicable à l’Arctique.
Le Conseil de l’Arctique et les autres
Créée en 1996 lors du sommet fondateur d’Ottawa, c’est la principale institution de régionalisation de l’Arctique.
Le Conseil fonctionne sur la base du consensus entre ses membres et a adopté plusieurs accords contraignants sur les aspects environnementaux et la coopération scientifique. C’est, en outre, un forum de discussion.
Son secrétariat exécutif comprend uniquement les ressortissants des huit pays considérés comme arctiques (Canada, Danemark, États-Unis, Norvège, Russie, Islande, Finlande, Suède). En 2019 il rassemblait 39 observateurs (dont la France, qui a obtenu ce statut en 2000, l’Espagne en 2006, l’Italie, la Pologne, etc.), 14 organisations intergouvernementales ou interparlementaires et 12 ONG.
Le Conseil n’a pas de budget propre pour mener des actions et n’a pas pour mandat de veiller à la bonne exécution des accords intergouvernementaux signés dans son cadre : ses prérogatives restent du ressort exclusif des États.
Il faut enfin citer d’autres institutions : le Conseil euro-arctique de la mer de Barents, qui regroupe la Russie,la Commission européenne, les pays scandinaves et la Finlande, et le Conseil nordique (pays scandinaves et Finlande).
Les peuples autochtones oubliés ?
Depuis des millénaires, plusieurs peuples autochtones peuplent l’Arctique. Les Inuits, rattachés à la Russie, aux États-Unis, au Canada et au Groenland : 150 000 individus. Les Saami, dans le nord de la Scandinavie et l’ouest de la Russie : entre 60 et 100 000, dont 2 000 en Russie ; les 43 Petits Peuples du nord de la Russie (Evenks, Nénetses, Tchouktches, Aléoutes, etc.) : environ 50 000. Les Yakoutes : 300 000, dont le territoire correspond à un cinquième de la Fédération de Russie, principalement installés en Sibérie arctique.
En 2005, l’Unesco les a inscrits au patrimoine immatériel de l’humanité. Au total, environ 600 000 individus. Non seulement ils ne représentent qu’une part minime de la population totale des États arctiques, mais ils sont tous inclus dans ces différents États avec des statuts divers, dont un des plus avancés en termes d’autonomie est celui du Groenland.
Conscients de ce handicap, les peuples autochtones se sont regroupés en organisations transnationales dont les représentants siègent au conseil de l’Arctique : Conseil circumpolaire inuit (Groenland, Canada, États-Unis, Russie), Conseil Arctique athabaskan (Canada, États-Unis), Conseil international Gwich’in (Canada, États-Unis), Association aléoutes internationale (États-Unis, Russie), Conseil Saami (Norvège, Suède, Finlande, Russie), RAIPON (Russie)…
Depuis un demi-siècle, la protection des peuples autochtones est visée par plusieurs instruments internationaux, mais peu d’entre eux sont juridiquement contraignants et ils sont de toute façon conditionnés par la ratification des États. La France, par exemple, s’oppose à toute reconnaissance de minorités et de peuples autochtones sur son sol, au moins métropolitain. Les représentants des peuples autochtones ne sont pas membres du Conseil de l’Arctique. Ils ont le même droit de parole que ceux des États, au titre de leur statut de « participants permanents », mais leur avis n’est que consultatif. C’est à leurs organisations d’obtenir les moyens financiers pour assurer leur participation au Conseil et réaliser des recherches susceptibles de défendre leurs intérêts face aux États. En 2017, cinq de ces six participants permanents ont créé l’Algu Fund, un fonds de dotation qui devrait réunir 30 millions de dollars.
Autre point important : la formation d’élites autochtones. L’histoire des décolonisations montre que ces peuples ont besoin de leaders et de cadres. Il y a 40 ans, Jean Malaurie me confiait qu’il souhaitait voir se lever un Nelson Mandela arctique. Cela ne s’est pas produit.
Au Groenland, une université a été créée en 1987. Elle compte environ 200 étudiants. Y sont enseignées certaines sciences humaines et la théologie, mais pas le droit ni les sciences dures, indispensables au développement du Groenland. La majorité des chercheurs n’est pas d’origine groenlandaise. En Russie, l’idée d’une Académie polaire est lancée en 1990 à la suite d’une expédition franco-russe en Tchoukotka. De 1992 à 1998 œuvre le Cercle des cadres du nord sous le patronage de l’ENA, de l’EHESS et de la Ville de Paris. En 1994 est créée l’Académie polaire, devenue en 1997 Académie polaire d’État(j’y enseigne). Les élèves sont 1 600 jeunes autochtones de 68 des différentes ethnies russes et des États de l’ex-URSS. En 2015, elle est intégrée dans l’université hydroélectrique de Saint-Pétersbourg. Elle est une des six universités russes faisant partie de l’Agence universitaire de la francophonie. Un signe supplémentaire de l’internationalisation de l’Arctique.
Article de Norbert Rouland, professeur de droit à l’Académie polaire d’Etat, publié le 7 octobre 2020 sur le site The Conversation sous licence Creative Commons.
©Jacques Ducoin